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教改的两个政策体系

2018-12-27 | 人围观 | 评论:

葛延风

我是研究社会政策的,我更多把教育作为社会政策来看待。下面谈几个观点:

改革开放以来,中国教育发展的成就是巨大的。改革开放的前30年,教育最主要的成就是普及了基础教育。当然职业教育、高等教育也得到了很大的发展。改革开放初期中国人均GDP和印度、南亚其他国家相当,但是现在中国人均GDP比印度高很多,这在很大程度上得益于基础教育的普及。

在看到成就的同时,我们也必须清楚认识到,中国教育领域目前面临的挑战也很突出。我简单归纳一下,有以下几个方面的问题:

一是均等化水平低,既表现在城乡之间,也表现在区域之间,还表现在区域内。为什么择校问题让老百姓苦不堪言,诟病很多。主要原因就是教育资源配置不合理。

二是素质教育。我们喊了很多年,事实上没有得到很好的落实,基本上一切还是以考试升学为中心。另外,在基础领域我们也面临一些新的问题,比如这些年,一些农村地区撤点并校,对于整合资源发挥了一定的作用,但在有些地方也带来了一些新问题。我调查过一些学校,有的孩子上学可能要走十几公里,甚至二十几公里。在高等教育领域我们施行了大众化的同时,也出现了扩张过度的问题,求大求全而且办学同质化。

三是高等教育在实现了从精英教育到大众教育转变以后,培养的理念却没有进行及时调整。比如我们在精英教育阶段强调创新型人才,现在已经实行大众教育了,但整个大学教育仍然过度地强调创新型人才培养,忽视应用技能教育。我认为高等教育应当从偏重创新型人才走向创新型人才与应用技能型人才并重的阶段。

职业教育有两个大的问题。一是培养方式。我们仍然以学校教育为主,而职业教育办得好的国家,职业教育跟行业、企业结合非常紧密,在这块我们有很多的不足。另一个比较突出的问题是,流动人口子女教育的核心是教育权保障问题,但我们现在仍然面临很大的挑战。义务教育阶段总体上还可以,但是流动人口高中阶段和高考的问题,我认为整体上还没有真正破题,尤其是大城市和特大城市。

社会力量办学,我们这几年发展很快,但是社会力量办学,我们办学的核心目标到底是什么?如何更好地来规范和支持社会力量办学?在制度建设方面我们仍然存在很多的不足。比如在国外有很多的社会力量办学,而且是以非营利为主,非营利的结构和非营利的学校一方面有很强的支持手段,包括在税收、土地等等各个方面有很强的支持手段,同时在资产处置剩余分配方面也有很强的约束政策。

这些年虽然中国经济增长很快,但是收入差距变得非常大,主要是收入分配差距非常大。加上唯学历导致教育领域全过程的恶性竞争。为什么大家都想上好学校,因为只有这样才能找一个好的工作,获得更高的收入。这也是为什么职业教育缺乏吸引力的重要因素。

另外,在教育领域利益的影响也很突出。客观地说,很多方面已经形成了利益分化,或者说形成了既得利益。举一个简单的例子,比如流动人口的教育问题为什么很难解决,像北京,如果完全放开流动人口子女在北京参加高考的权利,原来有北京户口的人的利益就会有影响,势必导致利益冲突。

未来中国教育改革和发展的大方向是清楚的。从目标上,我个人认为是两条:一是促进平等。尤其是教育权的平等。二是进一步提升素质教育,回归教育的本质。教育的目标到底是什么?我认为就是启迪心智、完善人格与培育能力,包括生活能力、劳动能力和创造能力。

我是做社会政策研究的,我想谈一点想法,在教育领域要推进改革,一定要区分不同层面的问题。我个人认为,教育体制其实涉及两个层面的政策体系:

一是作为社会政策的制度安排。它的核心是教育领域不同类型教育的属性确定,每一种教育,学前教育、义务教育、大学教育、职业教育,每一种不同类型的教育在这里面政府承担什么责任,公民有什么权利?不同政府和家庭、社会之间责任的关系应该怎么划分,这是社会政策的制度体系。

二是以提升教育质量为核心的具体的教育方式、方法的选择,涉及教学内容、培养方式、考试评价制度等等。

我们不要把这两个混在一起,应该分开考虑。当然这两种政策体系之间有区别,也有关联,从现实的情况来看,其实都要推进改革,但是我们要分清具体问题。

在社会政策层面,核心是要进一步明确不同教育的属性,关键是合理划分公共产品,政府向老百姓以免费方式来提供的,哪些是需要政府和个人共同分担责任的,哪些是完全属于私人消费品的。在明确属性之后,要完善产品的定价和费用分担机制,确定合理的服务标准。当然在服务标准方面,下一步特别要做的一件事情是在基础教育领域推进标准化,不仅要定最低标准,而且一定要定最高标准,如果只定最低标准不定最高标准,一定是不均等的。

要完善不同层级政府之间的关系,要改革并且完善服务的提供模式,主要涉及到学校管理问题,应对不同类型管理机构根据各自的特点,建立不同的激励约束机制。不同的教育内在规律差异非常大,比如中小学和大学的办学方式、教学理念、目标存在非常大的差异,不可能用同样的模式去管理、规范。

最后,教育改革如何推进是一个很重要的问题,一定要完善改革的推进方式,一方面我们要认真总结国内外经验,强化顶层设计,在教育领域非常需要顶层设计。二是要突出政策的可操作性,虽然我们现在提出来很多政策,但是要具体落实,可能需要非常精细的制度设计。比如流动人口子女教育,在大城市、中小城市、特大城市到底怎么放开,以什么为基础,什么为标准,这些都需要系统化设计。另外要完善试错和纠错机制,完善考核评价体系。■

(作者系国务院发展研究中心社会发展研究部部长)

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